觀點 | 疫情期間，遇到問題到底該找誰？——初探物業、業委會、居委會、街道職責與分工

常見問題：防疫期間物業為何形同虛設，從不參與核酸檢測等活動的組織、秩序維持工作，此類工作主要依靠小區志願者完成，物業如此懶惰懈怠是否需要承擔一定法律責任？

回答：防疫期間物業沒有參與組織核酸檢測、秩序位置等工作，一方面原因可能在于人手不足，更重要的原因可能在于物業的職責主要在于對房屋及配套的設施設備和相關場地進行維修、養護、管理，維護物業管理區域内的環境衛生和相關秩序的活動。防疫工作的組織與參與，一般不屬于物業職責，物業不參與或參與不到位的，業主較難以此要求其承擔相應法律後果。物業所需承擔的職責與法律責任，主要以物業管理合同的約定為準。

物業，一般是指基于合同關系産生的物業管理服務提供方，物業應當按照物業管理服務合同的約定，提供相應的服務。而所謂“物業管理”，一般是指業主通過選聘物業管理服務企業，由業主和物業管理服務企業按照物業管理服務合同約定，對房屋及配套的設施設備和相關場地進行維修、養護、管理，維護物業管理區域内的環境衛生和相關秩序的活動^[1]。

關于“對房屋及配套的設施設備和相關場地進行維修、養護、管理，維護物業管理區域内的環境衛生和相關秩序的活動”，根據《民法典》相關規定^[2]，以上海市為例^[3]，應當是指：共有綠化的維護、共有區域的保潔、共有區域的秩序維護、車輛的停放管理、物業維修、更新、改造和養護費用的賬務管理、物業檔案資料的保管、業主大會或者業主委托的其他物業管理服務事項。

因此，我們認為，一般情況下物業隻是物業管理服務提供方，其應承擔的義務及行使權利的範圍，應限于物業管理服務合同中約定的内容。而現在大部分的物業管理服務合同中應該是沒有對防疫進行約定，特别是較為嚴厲的防疫模式下應履行的義務或可行使的權利。也就是說，如果物業在防疫狀态下，業主對物業提出的要求超過物業管理合同中約定的服務内容，物業有權予以拒絕。當然，反過來說，如果物業在防疫狀态下，以防疫為由實施的行為超出物業管理服務合同中約定的其所擁有的權利，其行為的合法合規性，應當遭到質疑與挑戰。

另外，我們注意到，在過去的2個月中，上海很多物業積極支持防疫工作，為防疫及業主提供了若幹增值服務，既維護了防疫秩序，也保障了業主的生活。因此，從商業上看，不排除将來有關防疫等特殊模式下的物業權責将作為物業合同的重要條款進行設計與簽訂，而相關物業管理服務也可能成為物業公司對外宣傳與自我增值的亮點。

常見問題：小區内團購到底誰說了算，團購時團長及團員需要承擔何種責任，小區裡業委會經常與業主因為能不能團購，團購何種物資屬于生活必需品吵得不可開交，究竟應該怎麼辦？

回答：截止目前，暫時沒有看到明确法律文件禁止居民在防疫期間進行團購。何種物資屬于生活必需品因人而異，可參考政府官方網站發布的指導建議或清單。團長及團員責任可參考本所文章《上海“團長”法律地位與責任的自測指南》。經業委會做出的決定，對業主有約束力，但是相關決定不得侵害業主合法權益。業委會以配合防疫工作為由做出決定的，應當公開配合信息，提供配合依據。因此，對于團購，我們認為業委會有權呼籲業主減少團購或就團購提出建議，但不得強制業主參與或不參與團購，除非業委會能提供行政管理部門要求其這樣做的信息與依據。

我們國家暫時沒有對業委會進行法律定義，有關業委會的規定也是散見于《民法典》《物業管理條例》《業主大會和業主委員會指導規則》《最高人民法院關于審理物業管理服務糾紛案件具體應用法律若幹問題的解釋》等不同層級的法律法規中，尚未形成完善的法律體系。從生活實踐來看，業委會是由物業管理區域内業主選舉出的業主代表組成的業主大會執行機構，其代表業主利益，執行業主大會的決定，向社會各方反映業主意願和要求，并監督和協助物業管理服務企業或其他管理人履行物業管理服務合同^[4]。因此，我們認為業委會在性質上，屬于民間組織。

雖然業委會屬于民間組織，但業委會的成立、成員構成，以及職責都有法律規定。以上海市為例來說^[5]：

基于以上，我們認為，業委會作為民間組織其權利由業主大會賦予，并以物業管理為限，業委會不得作出與物業管理無關的決定，不得從事與物業管理無關的活動^[6]。因此，在防疫期間，業委員無義務，也無權利對業主與物業管理無關的行為進行限制。當然，對于業主違反防疫要求的行為，可以提出建議或向相關部門反映。

但需要注意的是，業委會需要接受行政管理部門，鄉、鎮人民政府或者街道辦事處，居民委員會或者村民委員會的指導和監督^[7]。也就是說，在接受相關行政管理部門的指導和監督的情況下，業委會可以也應當配合行政管理部門開展防疫工作，業主應當積極配合。但是，我們認為這種配合與實施不應突破“侵害業主合法權益的”與“信息公開制度、工作記錄制度”的範圍。具體來說：

不論相關行政管理部門還是業主都需謹防業委會以配合防疫為由實施侵害業主合法權益的行為。這種侵害，不僅僅有損私人權利，也在間接損害居民對公權力的信任。因此，對于業主而言，應當積極監督業委會履行“信息公開制度、工作記錄制度”義務，對于業委會以配合防疫為由提出的要求存有疑問的，應當通過要求公開信息、查閱工作記錄的方式進行質疑、監督。對于信息公開、有據可依的，應當積極配合；對于信息不公開、無據可依，甚至侵害業主權益的，可以保留證據，待防疫狀态結束後追究業委會相應責任。對于行政管理部門而言，應當對業委會配合開展的防疫工作進行監督、指導，避免業委會因對相關政策、要求理解不到位而采取錯誤甚至偏激的防疫措施。

常見問題：我的小區明明已經屬于防範區了，為何物業還是不讓我出門，是否可以向居委反映情況？

回答：如前所述，物業的職責一般局限于物業管理服務，居民是否可以出門不屬于物業管理的範圍，居民能否出門不宜與物業溝通。防範區小區按照管控甚至更嚴級别措施管理涉及與防疫有關的行政管理事務，可以向居委會反映。但是居委會關于防疫措施的開展僅限于“協助人民政府或它的派出機關”。因此，關于相關問題，居民應當向居委會求證目前的政策，如果居委會不能說明，或無法說明其系協助人民政府或它的派出機關采取相應措施的，應當向街道求證、反映。

居委會，是指居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群衆性自治組織^[8]。居民委員會應當開展便民利民的社區服務活動，可以興辦相關的服務事業，其主要任務有：宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，維護居民的合法權益，教育居民履行依法應盡的義務，愛護公共财産，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動；辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業；調解民間糾紛；協助維護社會治安；協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作。居民委員會進行工作，應當采取民主的方法，不得強迫命令^[9]。

根據以上可知，居委會屬于自治組織，其主要職責範圍是與便民利民相關的社區公共或公益事業，并不具備政府管理職能。在從事與防疫相關的工作（即，與居民利益有關的公共衛生工作）時，居委會的職責被限定為“協助人民政府或它的派出機關”。

因此，在防疫工作中，居委會僅應協助人民政府或它的派出機關開展相關工作。對于人民政府或它的派出機關沒有要求的工作，不得擅自開展。即便居委會希望采取額外的公共衛生措施以保障居民利益，也需采取民主方式開展，不得強迫命令。對于居民而言，如果對居委會采取的防疫工作存疑的，可以通過向當地人民政府或它的派出機關進行反映、求證，或要求居委會提供相應說明。但應當注意，對于本小區内與物業管理相關的措施，應當向業委會、物業進行反映、監督、解決，不宜直接向居委會反映，相關問題不屬于居委會職責範圍，也會給防疫期間的居委會增加額外負擔。

常見問題：防疫期間業委會/業主群因為各種瑣事争論不休，對于這些煩心事物業隐身、居委失靈，那是否可以直接向街道反映，以及為何向街道反映後效果并不理想？

回答：街道作為人民政府的派出機關，主要負責人民政府交辦的事宜，履行相關行政管理職能。因此，向街道反映業主/居民與物業、業委會及居委之間發生的與日常生活相關的事務，并不能起到立竿見影的效果。街道有接收居民建議、意見之職，卻無直接介入幹預之權。因此，對于與日常生活相關的事務，業主/居民更應專注與物業、業委會、居委的溝通、協調。但是，關于防疫政策的實施與執行，可以直接向街道求證及反映相關問題，并以街道的答複為準。居委、業委會、物業若采取與街道答複不一緻的措施的，業主/居民有權提出質疑并向街道反映。

根據《中華人民共和國地方各級人大和地方各級人民政府組織法》規定^[10]，市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若幹街道辦事處，作為它的派出機關。因此，街道屬于人民政府派出機關。

自《城市街道辦事處組織條例》廢止後，暫時沒有全國性的法律法規對街道的職權進行規定。但各省市有地方規定，以上海市為例，《上海市街道辦事處條例》明确了街道的職責主要有：指導、幫助居民委員會開展組織建設、制度建設和其他工作；開展便民利民的社區服務；興辦社會福利事業，做好社會救助和其他社會保障工作；負責街道監察隊的建設和管理；配合做好防災救災工作；向區人民政府反映居民的意見和要求，處理群衆來信來訪事項；辦理區人民政府交辦的事項等。同時，街道設立街道監察隊，街道監察隊可以做出行政處罰，由街道領導，并接受有關行政主管部門的業務指導和監督。

基于以上，可以知道街道作為人民政府派出機關，具有包括開展防疫工作在内的行政管理職能。居委會協助人民政府或它的派出機關開展相關工作，一般情況下，所協助的就是街道。因此，如果居民對居委會防疫措施存在疑問，可以向相應街道進行求證、反映，如果對街道防疫措施存在疑問，可以向區政府進行求證、反映。

根據以上分析，我們認為，物業、業委會、居委會、街道四個組織，并不屬于同一體系，各自權力來源與職責不盡相同。但不論有何差别，任何組織、主體在采取疫情防控措施時都必須遵循主體适格、措施适度的原則：所謂主體适格，也就是說這些防控措施隻能由政府及其相關部門依法實施，其他單位和個人不得未經批準擅自采取侵害公民合法權益的行為；所謂措施适度，也就是說有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施^[11]。

總之，盡管防疫期間會遇到諸多困難與不順，但業主/居民在表達訴求時也應“對症求藥”，前述組織在開展防疫工作時也應注意權責邊界，耐心解釋，這樣才有望做到相互理解，提高防疫效率。為方便理解，我們制作了下表以供參考：

表1: 物業、業委會、居委、街道權責

表2：業主/居民遇到問題如何處理